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La S3 et les méta-priorités (nationales, européennes)

 

Jan Larosse – en charge des politiques d’innovation de la Région de Flandres et sans doute un des premiers policy makers à avoir été conquis par l’idée de spécialisation intelligente ! - m’a demandé mon avis sur l’articulation entre S3 régionale et objectifs stratégiques fixés par l’Union Européenne. Le cas de la photonique étant un bon exemple d’un tel objectif stratégique[1].  Jan m’écrivait récemment : « The big policy challenge is to link S3 with an overall European growth strategy. Isn’t largely a ‘management problem’; for aligning priority setting mechanisms to stimulate entrepreneurial co-investments? What about the role of roadmap ? »

Comment articuler les S3 régionales avec les méta-priorités, établies au niveau national voir européen ? En ces temps de « retour de l’Etat stratège », voilà une question utile. Par exemple, la photonique est une priorité européenne comme quelques autres technologies-clés. La France a fixé ses grands défis – lutte contre le changement climatique et gestion sobre des ressources, transition énergétique, réindustrialisation, santé, systèmes urbains durables et les Pays Bas ont identifié neuf secteurs prioritaires dont le développement est pensé sur le plan régional[2]. Il semble certes raisonnable de prendre en compte ces méta-priorités comme paramètre important des processus de décisions régionaux en matière de S3 mais comment faire ?

Comme on le sait, le cœur de la S3 est formé des processus de découvertes entrepreneuriales qui ouvrent de nouveaux domaines et vont donner lieu au développement de nouvelles activités ; ceci dans une logique bottom-up et décentralisée qui cherche à promouvoir les initiatives d’entreprises en association avec les dynamiques de recherche et de marché (ou d’usage).

Par définition, les S3 régionales vont produire une sorte de foisonnement d’activités nouvelles dont la cohérence est ‘locale’. On veut dire par là que les choix de priorité sont effectués essentiellement sur la base de la relation entre le nouveau projet (la nouvelle activité) et les potentiels et besoins des structures locales existantes. Je suis de ceux qui pensent qu’une certaine cohérence systémique (au niveau de l’UE) émergera de ces processus locaux si ceux-ci sont correctement initiés et gérés (découverte entrepreneuriale) car la diversité des contextes et des ressources entre les régions se traduira par une diversité au moins équivalente de projets et d’activités nouvelles – exactement ce que nous souhaitons.

Mais comment articuler ces foisonnements d’initiatives régionales aux méta-priorités qui expriment une volonté de structuration plus générale (aux niveaux national, voir Européen) ? Je comprends les logiques de prioritisation aux niveaux national ou européen comme un effort de concentration de ressources et de stimulation d’activités sur des objectifs stratégiques, sans que l’on ne puisse éviter (et pour cause) une certaine logique bureaucratique, centralisée et top down pour le choix de ces objectifs. On est donc plutôt dans une forme de politique industrielle assez traditionnelle (les Etats ont toujours cherché à établir des priorités stratégiques) qui  a du mal, par définition,  à se construire sur la base des connaissances entrepreneuriales existantes : les niveaux d’agrégation et de granulométrie auxquels ces objectifs sont définis sont élevés. A ces niveaux, il devient difficile de distinguer et construire les projets de découverte entrepreneuriale et les niveaux plus fins résultent d’une désagrégation des activités du haut vers le bas produisant des thématiques qui peuvent être sans relation avec les activités de découverte entrepreneuriale  à la base de la S3 .

Prenons l’exemple du plan stratégique Photonics. C’est sans discussion possible une technologie clé. Celle-ci est bien évidemment identifiée à un haut niveau de généralité ou d’agrégation puis le plan décline 6 thèmes, eux-mêmes composés de sous-thèmes qui sont plus ou moins traduits en défis de recherche et d’innovation. On est vraiment dans une logique d’identification qui va du haut vers le bas ; laquelle permet d’exprimer une certaine cohérence d’ensemble mais risque aussi d’être peu liée aux dynamiques d’entreprise. La cohérence du plan d’ensemble est essentiellement en termes de système technique (il faut résoudre ce problème pour aborder le suivant).

Comment utiliser ce roadmap ? Par exemple, celui-ci identifie les recherches sur le laser comme un sous-thème tout à fait essentiel. Qu’est-ce que cela peut changer pour la région Aquitaine qui va certainement sélectionner un projet de découverte entrepreneuriale dans ce domaine ?

Soit le grand architecte de Bruxelles ou de Düsseldorf (siège du secrétariat de Photonics21) organise une sorte d’immense division du travail pour affronter tous ces problèmes de façon systématique – ce qui serait bien évidemment totalement contraire aux principes de découverte entrepreneuriale - soit les régions concernées (qui ont des compétences identifiées dans ces domaines) utilisent ce roadmap comme une information supplémentaire pour situer leurs capacités et leurs objectifs sur le plan européen.

Au fond, un processus de découverte entrepreneuriale est informé par un ensemble de structures d’incitations et d’opportunités qui existent à tous les niveaux d’organisation de l’activité économique, notamment au niveau local (par exemple la disponibilité du capital humain, d’une base de connaissance et de compétences adéquate), mais aussi bien sûr aux niveaux national et européen (les marchés, la concurrence, certaines ressources de recherche ou de financement). Or les méta-priorités font partie de ces opportunités ; elles engendrent des possibilités supérieures de financement et suscitent la création de plate-forme de services et de technologies ; lesquelles peuvent dans certains cas déterminer des spirales vertueuses d’effets externes  et d’agglomération de ressources (clusters). Tout ceci doit être pris en compte dans les processus de décision S3. Un projet de découverte entrepreneuriale dans le domaine de la photonique doit être ainsi évalué aussi par rapport au fait que cette découverte peut être à l’origine d’une activité nouvelle qui entrera non seulement dans la S3 régionale mais aussi dans le roadmap stratégique « photonique » de la Commission.

L’idée fondamentale n’est donc pas de chercher obligatoirement à aligner sa S3 sur certaines méta-priorités. Ceci serait contradictoire avec la logique bottom up et décentralisée de la S3 ; les découvertes entrepreneuriales doivent avoir le dernier mot car ce concept est beaucoup plus riche que celui de système technique pour établir des priorités. Il s’agira plutôt de bien tenir compte des méta-priorités et des opportunités qu’elles offrent quand vient le temps de l’évaluation et de la sélection des projets de découverte entrepreneuriale au niveau de la politique régionale.

Pour finir, il me semble que le résultat de cette production de méta-priorités est assez chaotique ; le grand nombre de méta-priorités nationales et européennes forment  un ensemble un peu confus avec de nombreuses redondances et duplications. En outre, le terme de méta-priorités cache beaucoup de chose ; toutes n’ayant pas la même valeur d’information ou de coordination. Certaines restent très vagues et procèdent plus de l’affichage politique ; d’autres – comme la photonique – sont précises et détaillées mais les logiques d’identification vont de haut en bas en respectant une forme de cohérence technique souvent déphasée par rapport aux processus locaux. Ces dernières méta-priorités sont cependant importantes et doivent être considérées par les décideurs régionaux en charge de la S3. Elles sont informatives sans être décisives.

 



[1] - Towards 2020 – Photonics driving economic growth in Europe, European Technology Platform Photonics 21, Brussels, 2013

[2] - The rationale of spatial economic top sector policy, Statistics Netherlands & PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, 2012. On peut trouver ce rapport sur www.pbl.nl/en

 

Posted by Dominique Foray on Friday 19 April 2013 at 14:55